Perustoimeentulotuen toimeenpanon siirtäminen kunnilta Kelalle ei ole sujunut ongelmitta. Valtiontalouden tarkastusvirasto näki huomautettavaa asian valmistelussa ja toteuttamisessa. Toimeenpano ei tehostunut ja välittömät kustannukset osoittautuivat merkittävästi arvioitua suuremmiksi.
Toimeentulotukilain uudistus tuli voimaan vuoden 2017 alussa. Perustoimeentulotuen hakeminen, myöntäminen ja maksatus siirrettiin kuntien sosiaalitoimelta Kelalle. Täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki säilyivät kuntien vastuulla.
Uudistuksella tavoiteltiin toimeenpanon tehostamista ja sujuvoittamista hyödyntämällä Kelan resursseja, järjestelmiä ja asiantuntemusta. Muutoksilla haettiin myös toimeentulotuen alikäytön vähenemistä.
VTV:n tarkastuskertomuksessa (2020) todetaan, että Kela-siirrossa noudatettiin vain osin hyvän lainvalmistelun periaatteita. Asiakasvaikutuksia arvioitiin sellaisten asiakkaiden näkökulmasta, jotka kykenevät hakemaan tukea sähköisesti ja tarvitsevat vain perustoimeentulotukea.
Kuntien henkilöstön osalta keskityttiin etuuskäsittelijöihin, mutta vaikutuksia sosiaalityöhön ei käsitelty riittävästi.
Kelan etuusjohtaja Anne Neimala muistuttaa, että hallituksen esitys valmisteltiin hyvin nopealla aikataululla. Ministeriö joutui tekemään arviot puutteellisen tietopohjan varassa.
– Kunnista ei ollut saatavilla tarkkoja tietoja, joihin arvion olisi voinut perustaa. Henkilöresurssien arvioinnissa ei otettu huomioon alikäytön poistumaa, vaan henkilötarve arvioitiin siirtymävaiheen tilanteen pohjalta.
– Kela lähti liikkeelle liian pienillä resursseilla, mutta tilanne on nopeasti parantunut, Neimala vakuuttaa.
Yhden luukun periaate ei ole kaikilta osin toteutunut.
Vuonna 2018 kuntien toimeentulotukeen liittyvät henkilöstömenot olivat 67,9 miljoonaa euroa vähemmän kuin vuonna 2014. Etuuskäsittelijöiden määrä on supistunut 868 henkilöllä. Samaan aikaan toimeentulotukityöhön osallistuvien sosiaalityöntekijöiden, sosiaaliohjaajien ja sosiaalityön johdon määrä on lisääntynyt yhteensä 611 henkilöllä.
Perustoimeentulotuen toimeenpanon toteutuneet kustannukset ovat kolme kertaa arvioitua suuremmat. Toimeenpanon edellyttämä henkilöstömäärä on yli kaksinkertainen. Vuonna 2018 perustoimeentulotukityössä toimi noin 19 prosenttia koko Kelan henkilöstöstä. Kelan toimintamenot olivat noin 517 miljoonaa euroa, joista perustoimeentulotuen osuus oli noin 17 prosenttia.
Ratkaisutyö oli luultua työläämpää
Siirtymävaiheessa ongelmia pahensivat Kelassa syntyneet ruuhkat. Kelan palveluneuvojiin kuului tuolloin sosiaali- ja terveysalan tutkintojen suorittaneiden lisäksi kirjava joukko henkilöstöä kaupalliselta sekä ravintola- ja kulttuurialalta.
Neimalan mukaan sekä palveluneuvojien että etuuskäsittelijöiden joukossa ovat sosiaalialan osaaminen ja tutkinnot lisääntyneet huomattavasti.
– Rekrytoimme Kelaan myös satoja kuntien palveluksessa aiemmin olleita etuuskäsittelijöitä, Neimala muistuttaa.
Perustoimeentulotuen ratkaisijoille kohdennettuun kyselyyn keväällä 2019 vastanneista 55 prosenttia oli toiminut ratkaisijana yli kaksi vuotta, vajaa kolmannes 1−2 vuotta ja 16 prosenttia alle vuoden. Vastaajista 27 prosentilla oli kokemusta vastaavasta työstä kunnassa.
Ratkaisutyö on ollut ennakoitua työläämpää. Tarkistusratkaisujen suuri määrä lisää hallinnollista työtä ja käsittelyaikaa. Vuonna 2018 perustoimeentulotuen ratkaisuja tehtiin 1,9 miljoonaa, joista viidennekseen pyydettiin lisäselvityksiä. Sosiaalitoimen työntekijät voivat tarkastaa perustoimeentulotuen myöntämistä koskevat tiedot sähköisesti Kelan järjestelmän kautta.
Sosiaalityön voimia ei vapautunutkaan kuten odotettiin
Kela-siirron keskeisimpiä tavoitteita oli vapauttaa kuntien aikuissosiaalityön resursseja perustoimeentulotuen parista ja luoda edellytyksiä varsinaisen sosiaalityön kehittämiselle. Näin ei yksiselitteisesti käynyt.
Sosiaali- ja terveysministeriön raportissa Aikuisten parissa tehtävän sosiaalityön tulevaisuusselvitys (2019) todetaan näin: ”Kelan etuuksiin liittyvä ohjaus ja neuvontatyö, perustoimeentulotuen päätösten tarkistaminen ja asiakkaiden asioiden ajaminen vievät edelleen kohtuuttomasti kuntien sosiaalityön ja ‑ohjauksen resurssia.”
Neimala ihmettelee kritiikkiä. Hänen mielestään asiakkaiden neuvonta koskee kaikkia viranomaisia. Sen sijaan kunnissa ei ole tarpeen tarkistaa Kelan päätöksiä.
Salon kaupungilla sosiaaliohjaajana työskentelevä, ammattijärjestö Talentian hallituksen jäsen Markus Virtanen tekee aikuissosiaalityötä alle 30-vuotiaiden nuorten parissa. Hän sanoo siirron tuoneen paljon hyvää, mutta kehitettävääkin on.
– Kynnys toimeentulotuen hakemiseen on madaltunut. Sitä hakee varmasti useampi nyt Kelasta, Virtanen pohdiskelee.
– Kunnissa käytännöt olivat kirjavampia, joten yhdenvertaisuus on parantunut. Mutta yhden luukun periaate ei ole kaikilta osin toteutunut.
Asiakasta saatetaan pompotella edestakaisin, mikä voi johtua epätietoisuudesta viranomaisten roolien välillä. Neimala tähdentää tietosuojaongelmia.
– Tietosuoja estää joissakin tilanteissa järkevän yhteistyön. Kunta ei pysty ilman asiakkaan suostumusta antamaan tietoa häntä koskevasta ratkaisusta Kelalle, minne sama asiakas palaa uudelleen asioimaan.
Yhteistyötä rakennetaan
Kolmen vuoden aikana on ponnisteltu paljon kuntien ja Kelan välisen yhteistoiminnan kehittämiseksi. Virtanen mainitsee Salosta pari esimerkkiä. Kasvokkain tapahtuvat yhteistyöpalaverit ovat olleet tärkeitä. Varsinais-Suomea koskevia yhteisiä tilaisuuksia järjestetään myös etämuodossa.
– Kela on käynnistänyt erityispalveluiden tarpeessa oleville nuorille tarkoitetun moniammatillisen palvelun, joka tarjoaa verkostomaista kumppanuusyhteistyötä nuoren asiassa, Virtanen lisää.
Tietosuoja estää joissakin tilanteissa järkevän yhteistyön.
Neimala nostaa esiin tunnustusta saaneen ”huoliseulan”. Se rakennettiin PROSOS-hankkeessa ja pilotoitiin pääkaupunkiseudulla. Työkalun tarjoamien huolta herättävien kriteerien avulla Kelan etuuskäsittelijä tai palveluvastaava tunnistaa asiakkaan tarpeen sosiaalityöhön.
Aikuissosiaalityön tulevaisuusraportissa kerrotaan Kelan huoli-ilmoitusten olevan sisällöllisesti yksipuolisia. Osa niistä koetaan kunnissa turhiksi. Ilmoituksia ei tule niistä ongelmista, joista pitäisi, kuten vuokrarästeistä, häädöistä tai päihde- ja mielenterveysongelmista.
Palvelutarpeita jää piiloon
Talentian puheenjohtaja Tero Ristimäki toteaa Kela-siirron onnistuneen vähentämään toimeentulotukituen alikäyttöä ja yhdenvertaistaneen kansalaisten kohtelua. Mutta sosiaalityön elementtien niukentuessa on päätöksiin tullut kaavamaisuutta.
– Se näkyy ikävimmin lisääntyneinä toimeentulotuen perusosan alentamiseen johtaneina ratkaisuina. Vähäosaisimpien elämäntilannetta tulisi käsitellä kokonaisuutena.
– Jos ei ole riittävää sosiaalialan osaamista käytettävissä ja ongelmia ei kyetä tunnistamaan, palvelutarpeita jää piiloon, Ristimäki varoittaa.
Lakiuudistus ei näytä vielä vähentäneen pitkäaikaista toimeentulotukiriippuvuutta, mikä oli sen pitkän ajan tavoite. Kyseessä on viimesijainen etuus ja tilapäiseksi tarkoitettu ratkaisu. Talentian tietojen mukaan Kelassa tehdään jopa kymmenen kuukautta kestäviä toimeentulotukipäätöksiä.
Ristimäki on tehnyt Kelalle saman ehdotuksen kuin vuonna 2017. Kelan tiimeissä voisi olla vähintään yksi, mielellään useita sosiaalihuollon laillistettuja ammattihenkilöitä perustoimeentulon ratkaisijoina ja palveluneuvojina.
– Lisäksi kaikkiin Kelan vakuutuspiireihin voisi perustaa asiantuntijasosiaalityöntekijän vakansseja.
Kelan etuusjohtaja Anne Neimalan mukaan ehdotusta on pohdittu, mutta sitä ei ole nähty tarpeelliseksi esitetyssä muodossa. Kelassa on muuten lisätty sosiaalityön ammattilaisten määrää. Neimala pitää kymmenen kuukauden toimeentulotukipäätöksiä yksittäistapauksina.
– Olemme tehneet 2–3 kuukauden päätöksiä asiakkaille, joiden tilanteessa ei ole nähtävissä muutoksia päätöksen antamisen ajalle. Pidempi päätös vapauttaa asiakkaan voimavaroja muuhunkin kuin toimeentulotuen hakemiseen.
Kela on ollut tänä keväänä otsikoissa toimentulotukihakemusruuhkan vuoksi. Osaa hakemuksista on käsitelty yli seitsemän päivän määräajan. Tammikuussa 2020 toimeentulotukea sai 211 000 henkilöä. Vastaavana aikana viime vuonna saajia oli 194 000.
Neimalan mukaan viive on johtunut vuodenvaihteen normaalia vähäisemmästä määrästä työpäiviä. Sen lisäksi vuodenvaihteeseen osui lakimuutoksista johtuneita etuuksien taso- ja indeksikorotuksia, joihin liittyvien tietojärjestelmien käyttöönottojen vuoksi ei ollut mahdollista tehdä tarvittavaa määrää ylitöitä. Ruuhka saatiin pääosin purettua helmikuun puolivälissä. Kela rekrytoi kevään aikana uusia määräaikaisia työntekijöitä välttääkseen vastavanlaisen ruuhkan toistumisen.
Asiakkaan ääni kuuluviin
SOSTE ja Suomen köyhyyden vastainen verkosto EAPN-Fin puhuvat heikoimmassa asemassa olevien puolesta.
Sosiaaliturvauudistuksen keskeisenä tavoitteena on oltava köyhyyden vähentäminen, toteaa EAPN FINin hallituksen jäsen, SOSTEn erityisasiantuntija Anna Järvinen.
– Tavoitteeseen voidaan päästä, jos perusturvan tasoa korotetaan asteittain viitebudjettien määrittelemän kohtuullisen vähimmäiskulutuksen tasolle.
On tärkeää myös muokata monimutkaista järjestelmää asiakkaan näkökulmasta ymmärrettävämmäksi. Etuuksien hakemisen on oltava helppoa, päätöksen on tultava nopeasti ja sen on oltava ymmärrettävä.
Olemme visioineet tulevaisuutta, jossa mallia otettaisiin verottajasta ja siirryttäisiin veroehdotuksen tapaan etuusehdotukseen, jossa Kela tarjoaisi ihmisille kaikki ne etuudet, joihin he ovat oikeutettuja. Samalla tulisi vahvistaa etuuksiin liittyvää oikeutta palveluihin niin, että ihmiset saisivat jatkossa sujuvammin heidän elämäntilanteeseensa vastaavat palvelut.
Kannustinloukkujen välttämiseksi on tärkeää vahvistaa etuusjärjestelmän ennakoitavuutta sekä varmistaa, että kukaan ei enää putoa etuuksien väliin.
Järjestelmää on muutettava enemmän mahdollistavaksi ja vähemmän sanktioivaksi muun muassa työttömyysturvan karensseja leikkaamalla ja osallistumisesta palkitsemalla, Järvinen painottaa.
Markku Tasala
Lue lisää: Toimeentulotukilain muutoksen vaikutukset terveyssosiaalityöhön jäivät arvioimatta
